/pub/

20.06.2019

Максим Рохмистров: «Госконтракты спасут экономику, если деньги дойдут до реального сектора»

О закономерностях функционирования контрактной системы, о ее реальном и потенциальном КПД сетевому изданию «Цифровые Закупки» рассказал аудитор Счетной палаты РФ Максим Рохмистров.

– Максим Станиславович, какие нарушения чаще всего допускают заказчики? И какие санкции следуют в адрес заказчиков?

– Конечно, у Счетной палаты есть контрольные функции, но для наложения санкций есть специальные ведомства с территориальными подразделениями, с большим количеством людей. У нас, на самом деле, достаточно много федеральных органов исполнительной власти, которые обязаны контролировать закупки – это Федеральное казначейство, ФАС и Росфинмониторинг. Наша же цель – получить общую картину: как функционирует контрактная система, проанализировать и дать рекомендации по ее совершенствованию.

В первую очередь, мы оцениваем риски неэффективности контрактной системы, ее слабые и сильные стороны, а затем формируем свои предложения Правительству, Парламенту с тем, чтобы они внесли соответствующие изменения в закон. Но соревноваться со специальными надзорными ведомствами в области контроля бесполезно – у нас людей меньше. Мы в большей степени – орган мониторинга. В Счетную палату стекается информация со всех субъектов РФ от контрольно-счетных органов. Мы также анализируем и ту работу, которую проводила Федеральная антимонопольная служба, работу Федерального казначейства, Министерства финансов. Конечно, особое внимание – вопросам, связанным с коррупционными рисками в системе закупок.

– Возможно, есть виды нарушений, выявляемые Счетной палатой, которые относятся к числу типовых? Существуют ли типичные признаки коррупции в госзакупках?

– Да, есть такие характерные признаки. Однако, не всегда количество нарушений означает наличие коррупционной составляющей. Так, например, по количественному показателю самое распространенное нарушение – это несвоевременное размещение планов-графиков. Но несет ли коррупционные риски опоздание в один-два дня? Наверное, нет. К счастью, на сегодняшний день эта проблема практически решена. Сейчас уже вводится в эксплуатацию модуль интеграции электронного бюджета, а такое понятие, как размещение плана-графика, очень скоро вообще перестанет существовать. Это достижение! В том числе, наше, совместно с Правительством. Это прямое следствие внедрения электронизации и цифровых алгоритмов в область госзакупок.

По факту, в процессе планирования здесь происходило задвоение. Вообще, напомню, идея 44-ФЗ состояла в том, что у нас все федеральные органы исполнительной власти пишут обоснования бюджетных ассигнований, и там уже обозначены те средства, которые выделяются на конкретные закупки. Автоматически обосновывается необходимость проведения этих закупок. С этого момента данная опция стала полностью доступной благодаря электронной процедуре. К тому же, технологии позволяют устранить проблему человеческого фактора. Компьютер денег не берет…

– Почему внедрение новых технологий происходит медленнее, чем нам бы хотелось? С чего начинается их внедрение?

– Самое главное, что эти технологии уже есть, многие из них активно используются бизнесом. Потому что и в области государственных закупок, и в области корпоративных – наблюдаются похожие проблемы. Они в частном бизнесе тоже есть. Просто это не так громко обсуждается в СМИ. Любая крупная компания имеет проблемы с рисками неэффективных закупок, когда какой-то менеджер какого-то звена пытается дополнительно на этом заработать. Отличие только в том, что государство может регулировать систему. Частный бизнес также пытается регулировать каким-то внутренним положением. При этом, владелец частного бизнеса напрямую заинтересован в прибыли компании. В государстве же этот интерес размыт на несколько ведомств, поэтому государство менее поворотливый механизм. Частный бизнес, он понимает: я получу меньше доходов, если мои закупки будут неэффективны. В структуре государства ответственность и мотивация разделены на целую группу ведомств. Могут возникать конфликты в принятии решений. А делать вообще должны третьи люди – вносить изменения. Вот почему должен быть орган, который анализирует качество исполнения и эффективность.

– Учитывается ли точка зрения Счетной палаты в реформировании системы закупок? Удалось ли отразить ваши предложения в новых поправках в закон о закупках?

– Безусловно. К примеру, проблема, которую поднял глава Минфина – упрощение системы государственных закупок, это ведь не только его личные умозаключения. Это результат нашей аналитической работы прошлого и позапрошлого годов. Мы уже три года подряд в Правительстве говорим, что законодательная система перегружена. Иногда одну норму регулируют 4 (!) нормативных акта. А иногда это отдано на откуп главным распорядителям, которые не могут ничего отрегулировать с учетом отраслевой специфики, либо не делают этого – в виду отсутствия системы контроля.

Закон зарегулирован до предела. Вот почему мы в своих рекомендациях говорим о том, что надо переходить к новым эффективным процедурам, которые уже активно используются бизнесом. Мы предлагаем – цифровой калькулятор начальной максимальной цены контракта. Сегодня любой ребенок при помощи смартфона более эффективно определяет начальную цену любого товара, работы, услуги, чем наш главный распорядитель бюджетных средств, имея штат контрактной службы. Технологии сегодня позволяют это сделать эффективно. Смарт-контракты применяются в повседневной жизни, и участники рынка уже активно этим пользуются.

– Существуют ли экономические препятствия для развития контрактной системы, которые не решить только корректировкой законов?

– Важный момент – есть макроэкономические проблемы в стране. У нас в последние годы слабо растет покупательская способность населения. Соответственно, и роста производства не может быть, потому что некому покупать. Высокая конкуренция на внешних рынках и режим санкций существенно ограничивают поставку товаров на экспорт. Для того, чтобы обеспечить рост реального сектора, нужен покупатель. Этот покупатель есть. Если мы посмотрим динамику, то в последние пять лет государство действует как большой покупатель, и его покупательская способность растет. На 10, 12, 16 процентов – по годам, как показывает статистика. Это существенно. И, в конечном счете, этот рост должен генерировать рост экономики. Вот почему мы упрощаем структуру и государственных, и корпоративных закупок.

Кстати, предлагаю использовать новый термин – «государственно-регулируемые закупки». На мой взгляд, он более точный и объединяет контракты, которые государство регулирует в рамках двух федеральных законов. А в этой области, подчеркну, заняты финансы, сопоставимые с 30% ВВП страны. Если по сравнению с 2018 годом на 16% вырос объем потребления, значит, пропорционально должен был вырасти и объем производства, но этого не произошло!

– Почему? Где-то есть издержки?..

– Действительно, так. Мы в своем отчете за 2018 год большое внимание уделили издержкам. Они есть как у государства, так и у поставщиков. Давайте посчитаем, сколько в совокупности государство тратит на содержание контрактной системы: контрактные службы (рабочие места, содержание помещений, зарплаты), регулирование, а ведь это огромные издержки. А сколько еще мы тратим на контроль за теми, кто производит закупки!

Теперь, посмотрим на поставщиков, задействованных в контрактной системе. Мы наблюдаем тенденцию, что на протяжении пяти лет (с момента внедрения контрактной системы) не растет количество участников. Мы также провели анализ данных общественных организаций, занимающихся общественными закупками, объединений предпринимателей. Опросили компании, которые являются регулярными поставщиками. Провели голосование на сайте. Результат оставляет желать лучшего – высок уровень издержек, которые должны нести поставщики до того, как они получили контракт. Все это существенно влияет на мотивацию тех, кто мог бы работать по государственным контрактам, порождает недоверие к системе в целом.

Бытует мнение, что и в электронных закупках заранее все распределено, что, якобы, существуют какие-то договорные механизмы. Все это негативные факторы: мы их обозначили как риски и предложили Правительству принять определенные меры. Сегодня в государственно-регулируемых закупках участвует порядка 600 тысяч поставщиков. А потенциал – 4,5 миллиона!

– Почему они не идут в систему государственных закупок?

– Если мы проанализируем контракты, то выяснится, что заказчики сами принимают участие, но через 3-4 «компании-прокладки». Таким образом, до реальных производителей и исполнителей контрактов доходит всего 30-40% от изначально выделенных государством денег. Все остальное выводится из зоны действия закона. Грубо говоря, в процессе движения денег происходит их так называемая «усушка» и «утруска». А задача государства заключается совсем в другом – стимулировать реальных производителей, то есть тех, кто производит товары, работы, услуги, чтобы именно они пришли в систему госзакупок.

– Каковы шансы, что теперь, после внесения поправок в закон и упрощения контрактной системы, распределение средств в ней станет более привлекательным для реальных производителей?

– Мы, наверное, впервые применили один из таких инструментов стратегического менеджмента в своем отчете – это SWOT-анализ. То есть, построили матрицу рисков и возможностей. Направляем наш отчет Правительству. Прежде мы просто писали предложения с анализом, с обоснованием. Пока, к сожалению, процент исполнения наших предложений не сильно высокий (а мы ведем учет). Поэтому мы впервые подготовили SWOT-анализ. Чем он интересен? Это достаточно распространенный в аудиторской среде инструмент: матрица рисков и предложений на основе анализа с учетом сильных и слабых сторон. В том числе, проводится и анализ внешних факторов. Мы не просто говорим: надо сделать и так будет лучше. Мы заявляем о рисках: если вы так не сделаете, то конкретные риски будут материализованы. Уверен, существенное увеличение ВВП и рост экономической активности возможен, если мы реализуем те сильные стороны, которые заложены в контрактной системе. Если воплотим в жизнь те перспективы, которые мы посчитали. Это в интересах и государства, и, в целом, общества. А самое главное – в интересах Правительства, потому что у них KPI – это рост реальной экономики. Заставить ее расти, не имея роста покупательской способности, крайне сложно. Государственные закупки – это тот резерв, который на сегодня полностью не используется. Не требуется многомиллиардных, триллионных вложений. Необходимо просто использовать тот потенциал, который уже заложен в контрактную систему. Повторюсь, в ней есть деньги. И деньги достаточно большие. 30 трлн. рублей, которые вращаются в системе государственно-регулируемых закупок*, это очень серьезный потенциал для роста экономики.

— Максим Станиславович, Ваше отношение к появлению нового издания – сетевого журнала «Цифровые закупки»? Как Вы оцениваете его актуальность и своевременность?

— Я положительно отношусь к появлению любого издания, которое призвано отражать различные мнения и обсуждения по развитию системы закупок. Вопрос в том, чтобы это пользовалось спросом у экспертного сообщества и участников закупок.

Еще одну из задач вашего издания я вижу в повышении грамотности населения, потому что, к сожалению, сегодня большая проблема, что даже участники бизнес-процессов не очень понимают хитросплетения нашего законодательства. Поэтому как пожелание: излагать это простым и доступным языком. Если говорить с читателями сложной терминологией, которые не погружены в тему, то, разумеется, они мало, что поймут. Поэтому наша общая задача заключается в том, чтобы мы убедили людей в том, что участие в государственных закупках на самом деле – это просто и надежно.

* государственно-регулируемые закупки – авторский термин Максима Рохмистрова